Dématérialisation des services publics, aperçu du rapport 2022 du Défenseur des Droits

Date de l'article 07.03.2022
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Chapeau de l'article Au coeur des préoccupations de l'ADRETS, la question de l'accès aux services publics est analysée une fois de plus par le Défenseur des droits sous le prisme de la dématérialisation et des inégalités d'accès aux services publics qui en découlent. Quelles sont les enjeux et problématiques vécues par les administrés ? Quelles conséquences sur les activités et prérogatives des points d'accueil du public, notamment France Services, impactés de plein fouet par cette numérisation à marche forcée ? Quels impacts de cette évolution profonde de la relation à l’usager ? Nous vous proposons ici un résumé dans les grandes lignes de ce rapport 2ème édition, éclairant !
Corps de l'article
Pourquoi le rapport "Dématérialisation et inégalités d'accès aux services publics" est essentiel ? Quiconque souhaiterait comme l'ADRETS mieux comprendre les enjeux des services publics aujourd'hui tirera un bénéfice certain à la lecture de dernier rapport de la Défeuseure des Droits, publié en février, 3 ans après sa parution dans une 1ère version.

Ce rapport a le mérite de présenter de manière structurée et didactique pourquoi, à l'heure du tout numérique et de la marche forcée des administrations et de leurs services à la dématérialisation, il est essentiel de saisir les enjeux et problématiques rencontrés par un public large, au-delà de certaines catégories de population comme on l'entend souvent. La transformation numérique nous concerne tous et toutes. Elus, acteurs de territoire, agents d'accueil, structures sociales, cette lecture sera essentielle pour appréhender tous les dispositifs à l'oeuvre pour aider les administrés dans ce mouvement qui les tend de manière inexorable vers une posture d'usager connecté et compétent. Car pour les usagers comme pour les administrations, l'heure est au fait de faire plus avec moins, et donc d'accéder à ses droits et aux services publics en toute autonomie.

L'ADRETS s'est aussi et bien sûr attaché dans ce résumé à mettre en lumière le rôle essentiel que tiennent les derniers espaces physiques d'accueil des habitants dans la réalisation de leurs démarches administratives et donc d'accès, souvent vital, à leurs droits élémentaires en matière d'aide sociale, de logement, de justice, de titres sécurisés... avec un Focus sur les espaces France Services, et un autre sur les dispositifs d'inclusion numérique dans lesquels beaucoup sont impliqués ou relais.

Dématérialisation : entre vision technique d'un impératif numérique liés aux services publics à une vision politique de l'accès de tous devant le service public

A travers ce rapport exhaustif, la Défenseure des droits évoque des pistes pour contribuer à ce que la dématérialisation se fasse au bénéfice de tous les usagers, et non au détriment d’une partie d’entre eux. Elle vient repointer les fondements du service public, et questionne l'enjeu central qui devrait prééminer à toute considération technique, voire de fuite en avant d'un tout numérique, qui serait de "revitaliser ses grands principes : continuité, l’égalité et l’adaptabilité des services." En filigrane, le rapport pointe que la transformation numérique des administrations n’est soutenable que si elle est incluse dans "une ambition bien plus large et bien plus exigeante, celle d’une administration parfaitement accessible à tous et à toutes et investie de la responsabilité que chacun et chacune ait accès à ses droits." Pour elle aussi, questionner la dématérialisation n'est pas regarder à la loupe ses effets pour telle ou telle catégorie de population qui ferait partie de ces 13 millions de français encore éloignés du numérique cette année, tant les effets négatifs de la dématérialisation ne se limitent pas à eux. Ils concernent bien également les aidants, familiaux ou professionnels du secteur social, le monde associatif, les agents publics, en particulier dans les petites communes.

Focus sur le rôle essentiel des espace France Services dans le maintien du lien aux usagers

Les espaces France services s'illustrent dans ce panorama comme un des derniers remparts, espaces physiques et itinérants, au retrait des guichets des différentes administrations dans les territoires, principalement territoires ruraux, et aussi grandes villes. Ils s’inscrivent dans une logique de rétablissement de la présence d’accueils physiques vers les usagers, à rebours de l’idée selon laquelle la relation de service public pourrait être intégralement dématérialisée. Bien évidemment cela suppose que les agents chargés de l’accueil des usagers puissent les aider concrètement dans leurs démarches, en constituant ainsi un point d’entrée pouvant se substituer à la démarche numérique en autonomie.

Il s’agit toutefois d’un dispositif encore très jeune, encore en déploiement, avec un objectif de 2 543 28 sites labellisés (contre 1 745 à la fin de l’année 2021) d’ici fin 2022. Pour rappel, 143 France Services sur le massif alpin en 2021. À terme, sa pertinence et son efficacité dépendront assurément de plusieurs facteurs :
  • le maillage suffisamment fin du territoire,
  • la qualité de la formation et du cadre d’emploi dont bénéficient les agents d’accueil qui sont au contact des usagers,
  • la constance de l’engagement des institutions partenaires,
  • la pérennité des soutiens financiers.
Autant de questions auxquelles il n’est pas encore possible de répondre à cette heure.
Plusieurs points d’alerte sont évoqués dans le rapport, qui rejoigne en grande partie les conclusions de notre analyse des enjeux et des perspectives des points d'accueil du public du massif alpin en 2021.
"D’une part, sur la stratégie d’implantation ; pour les nombreuses associations auditionnées par la Défenseure des droits, le développement de cette offre de guichets multiservices manque encore de cohérence. Les zones blanches ou grises ne sont pas prises en compte dans le choix des lieux d’implantation des espaces France services. Selon l’AMRF, leur mise en place au sein de chaque canton n’est pas adaptée à la réalité des besoins des usagers résidants dans les territoires ruraux, le bassin de vie constituant l’espace le plus approprié. Certains territoires dont la population est la cible de ce dispositif ne sont toujours pas couverts. Dans les territoires peu denses, l’enjeu de l’éloignement est crucial : l’offre de transports collectifs y est réduite, la voiture est la seule possibilité pour se déplacer, ce qui limite encore plus la mobilité des populations vieillissantes ou économiquement en difficulté(jeunes, demandeurs d’emploi), qui sont aussi celles qui ont moins recours au numérique et qui ont particulièrement besoin d’accéder aux services publics. Malgré le développement de ce programme et l’extension du dispositif des bus « France services », le sentiment d’habiter dans un territoire délaissé par les pouvoirs publics perdure : 31 % des citoyens qui se considèrent déjà pauvres et 36 % de ceux qui craignent de l’être estiment vivre dans un territoire délaissé par les pouvoirs publics. Paradoxalement, on remarque aussi le faible nombre d’espaces France services dans certaines grandes villes qui comptent cependant un nombre important de personnes précaires ou âgées. D’autre part, la valeur ajoutée du service offert par ces lieux d’accueil dépendra également des politiques conduites par les organismes partenaires (administrations publiques, caisses de sécurité sociale...) : si ces services publics comptent sur ce nouveau dispositif pour poursuivre voire pour accélérer la dématérialisation de leurs démarches et la fermeture de leurs guichets, il est à craindre que les espaces France services ne parviendront pas à compenser les ruptures de droit que connaîtront un nombre croissant d’usagers. Or dans certains départements, les associations signalent déjà au Défenseur des droits que des organismes de sécurité sociale refusent de prendre en charge une partie des démarches à leurs guichets et renvoient les assurés vers les France services, voire, sur certains territoires, ferment encore des guichets, comptant sur France services pour prendre en charge la relation à l’usager. ""

Les limites de la dématérialisation... aperçu et exemples de situation problématiques

La transformation numérique et la dématérialisation des des services publics présente des limites notables... et ne suffit pas à combler l’ensemble des « fractures » liées au numérique, ni à assurer l’égal accès de toutes et tous aux services publics, avec ou sans le numérique. Les limites présentées dans le rapport s'accompagnent d'illustrations concrètes qui font état de situations d'aberration, dont pâtissent les administrés chaque jour. Par effet de ricochet, ces situations provoquent malaise et inconfort pour les seuls agents "représentants" de l'institution et pourtant n'en faisant pas partie, à savoir les derniers agents d'accueil physiques dans les territoires, au sein des France Services par exemple.

-> Une couverture du réseau internet haut débit encore imparfaite, notamment en zone rurale
pouvant impacter aussi bien des agriculteurs en demande de versement d'aides que des demandeurs d'asile pour leurs démarches.
-> Des processus de dématérialisation inadadaptés
Certaines démarches numériques ne prennent pas en compte l’ensemble des situations prévues par les textes. Par exemple le simulateur de retraite, la demande de dossier de filiation sur l'ANTS, ou encore les nouvelles modalités de connexion au site Ma Caf.
-> Un suivi de la qualité de service qui passe à côté de ceux qui sont le plus en difficulté.
Oui, même si les statistiques font remonter une amélioration de la qualité de services, à priori et logiquement, seuls les personnes aptes à y répondre en ligne signifient leur avis, les données sont recueillies auprès d’internautes suffisamment chevronnées pour les entreprendre en ligne, ce qui exclut a priori du périmètre de l’enquête les personnes les plus éloignées du numérique. Cocasserie : Le bouton "donner son avis" n'est proposé qu'une fois la démarche en ligne complétée et terminée ! Les chiffres issus de ce dispositif souffrent ainsi du « biais du survivant », bien connu des économistes et des militaires
-> Une approche multicanale qui n’est pas conçue comme la norme
Par exemple les appels téléphoniques d’usagers en difficulté pour effectuer leurs démarches en ligne, renvoyés vers le site internet de l’administration en question.
-> Des dispositifs tout numériques qui excluent
La transformation d’un nombre croissant de gares en « Points d’arrêt non gérés » (PANG), empêche certains usagers de se procurer un titre de transport avant leur montée dans le train, et de se voir infliger un tarif supérieur au prix d'achat, ou une verbalisation. Exemple avec Ma Prime Renov, adressée à un public-cible situé dans les déciles les moins favorisés de la population, le choix a été fait d’une procédure exclusivement numérique pour la réalisation de dossiers de demande. Ou encore l'impossibilité de solliciter l'aide de la PAC pour une agriculteur sans signature électronique.
-> Des dispositifs d’accueil physique des usagers qui ne couvrent pas tous les besoins
Par exemple après le plan « Préfectures nouvelles génération" entraînant la dématérialisation de nombreuses démarches, a mis en place avec les « Points d’accueil numériques » dans les préfectures et sous-préfectures de chaque département ces médiateurs ne sont pas compétents sur le fond des dossiers, et leur soutien s’arrête à un appui à l’utilisation des outils informatiques. L’accès à ce service se fait aujourd’hui sur rendez-vous. Si certaines préfectures prévoient la possibilité de prendre rendez-vous par téléphone, d’autres demandent à l’usager en difficulté de prendre rendez-vous...
par internet.

Pincipalement, la Défeuseure des droits pointe qu'il ne faudrait pas perdre de vue qu'"il (serait) illusoire de croire que toutes les personnes rencontrant des difficultés avec le numérique sont prêtes pour devenir autonomes au moyen d’une simple formation, mais il convient également de rappeler que la formation n’est pas une obligation : les usagers ont le « droit » de ne pas être formés au numérique et de ne pas recourir au numérique pour leurs échanges avec l’administration. Ils ne peuvent être privés
de leur accès aux droits fondamentaux, ni aux prestations auxquelles ils sont éligibles, du simple fait qu’ils ne pratiquent pas les communications électroniques." Ainsi, une proportion importante des personnes qui saisissent les délégués du Défeuseur des droits ne sont pas demandeurs de formation au numérique pour devenir autonomes dans la réalisation de leurs démarches en ligne mais souhaitent pouvoir entretenir des relations « humaines », directes, en présence, avec les services publics."
"

Focus sur l'efficacité des dispositifs de la politique d'inclusion numérique

La politique d’inclusion numérique menée depuis 2018 ne permet pas aujourd’hui de répondre à ces enjeux, parce qu’elle est encore trop récente sans doute, mais aussi parce qu’elle présente des faiblesses. La nouvelle direction interministérielle du numérique (DINUM), créée en 2019, entend contribuer au développement d’un pilotage plus efficace des dispositifs de dématérialisation et à la promotion d’un conception plus "inclusive".
La création des Maisons France services répond ainsi pour le DDD, au moins sur le papier, à la nécessité de créer un service public de proximité donnant accès à plusieurs services publics via un accompagnement généraliste des usagers. La Défenseure des droits n’ignore pas non plus le coup d’accélérateur sans précédent qui a été donné par l’État en faveur des personnes en situation de vulnérabilité numérique, avec un plan d’inclusion numérique de large ampleur"
-> Au niveau des infrastructures avec le déploiement sur tout le territoire de la fibre : couverture numérique : le « New Deal mobile » a permis d’améliorer sensiblement la couverture numérique du territoire, en dépit des retards constatés sur le terrain (en 2022, 87 % des foyers
devraient être éligibles à la fibre et 100 % en 2025.). Quant à la couverture mobile elle est passée, en intégrant les outre-mer, de 72,7 % en 2017 à 85,4 % en 2021 et 97 % de la surface du territoire métropolitain est couverte par au moins un opérateur mobile en 4G.
-> Au niveau des dispositifs de détection et l’accompagnement des usagers en difficulté : Déploiement des Conseillers numériques, espaces France services, Pass numérique, dispositif Aidants Connect, etc.) avec la possibilité nouvelle de nouveaux lieux et de nouveaux professionnels pour accompagner les usagers en difficulté.

Plusieurs outils visent à recueillir l’avis des usagers afin de le prendre en compte dès le stade de conception ou dans l’évolution des sites publics : le programme « ServicesPublics + », conçu pour identifier les difficultés rencontrées par les usagers dans la réalisation de leurs démarches, l’ouverture des sites « voxusagers.gouv.fr » et « Oups.gouv.fr », l’intégration du bouton « je donne mon avis » à la fin d’une démarche administrative pour recueillir l’expérience usager, la création de la plateforme téléphonique « Solidarité Numérique » qui vise notamment à apporter des réponses quotidiennes aux problématiques numériques des citoyens, celle de la plateforme Pix, ou le déploiement de Hubs territoriaux qui ont vocation à structurer les acteurs de la médiation numérique à l’échelle interdépartementale... HINAURA en Auvergne-Rhône-Alpes et le Hub du Sud en Provence-Alpes Côte d'Azur.
La transformation numérique de l’administration, telle qu’elle est menée aujourd’hui, et la politique d’inclusion numérique qui l’accompagne, impliquent une transformation du rôle de l’usager dans la production même du service public : il en devient le coproducteur malgré lui. C’est à lui qu’il revient de s’équiper, de s’informer, le cas échéant de se former et, partant, d’être en capacité d’effectuer ses démarches en ligne, tout en répondant aux critères fixés par l’administration". Ainsi sur les épaules de l’usager ou de ses « aidants » reposent désormais la charge et la responsabilité du bon fonctionnement de la procédure. On demande en réalité aux usagers de faire plus pour que l’administration fasse moins et économise des ressources.
Par ailleurs, le rapport épingle un fait connu de beaucoup de professionnels du secteur de la médiation et de l'aide sociale : l'offre d’inclusion numérique est encore mal connue et peu lisible. En théorie, la multiplication des services proposés présente l’intérêt de donner aux usagers de nombreux points d’entrée, voire de trouver des services adaptés à leur situation personnelle. Elle permet aussi de faire émerger des initiatives remarquables. En pratique, elle suppose que les usagers soient accompagnés de près pour pouvoir s’y retrouver et ne permet pas de garantir à tous un accès égal aux services proposés. Par exemple la méconnaissance par les usagers de l’offre de service public de proximité France services, et ce malgré la campagne de communication nationale du second trimestre 2021. Autre exemple rapporté au sujet du Pass numérique et pointé par la Cour des comptes : des premiers déploiements du Pass sont pour le moment, peu convaincants, les commanditaires rencontrant des difficultés à définir et toucher le public cible et à l’atteindre effectivement. les prescripteurs pouvaient acheter jusqu’à 2 millions de Pass numériques. A ce jour, 600 000 ont été achetés et seulement 100 000 effectivement utilisés par des usagers, afin de suivre une formation. L’ANCT confirme les difficultés pointées par les acteurs de terrain : elle estime que seulement 20 % des Pass numériques émis ont été distribués et que, lorsque ces Pass sont effectivement distribués, un bénéficiaire sur quatre ne les utilise pas.
Les explications avancées par les acteurs de terrain sur ces constats d’insuffisance sont diverses : un nombre et une répartition des structures labellisées dans les territoires ne permettant pas à tous d’y accéder facilement en raison des distances à parcourir ou de l’absence de moyen de transport personnel ; le manque de cartographies des structures éligibles à l’utilisation de ces Pass et, plus largement, de cartographies des acteurs de l’inclusion numérique ; des « Hub territoriaux » censés coordonner l’offre de médiation numérique du territoire qui peineraient à remplir cette mission, seraient trop soumis à une logique de rentabilité économique (avec l'enjeu de consolider pour eux une offre de services rentable).

-> Des financements de court terme :
Un seul exemple évoqué : Les dispositions du Plan France Relance qui font de l’inclusion numérique un objectif gouvernemental fournissent des moyens significatifs pour le recrutement et la formation des conseillers numériques entre 2020 et 2022, mais sans précisions sur les financements prévus au-delà de ces deux premières années, laissant craindre une vision court-termiste et l'évitement d'une politique volontariste qui amènerait à la formation et au recrutement de fonctionnaires formés à cette fin.

Pour autant, ces mesures suffisent-elle à assurer l'égal accès de tous devant le service public en ligne, et permettent-elle effectivement d'accéder à ses droits ?

Tour d'horizon des victimes de cette dématérialisation, tous concernés

Dans la deuxième partie du rapport, sont développées les raisons qui excluent et pénalisent structurellement certaines populations du développement de l’administration numérique : Les personnes en situation de handicap, Pour les personnes détenues , un accès toujours refusé. Pour les plus précaires , un obstacle numérique sur le chemin des droits sociaux. Pour les personnes âgées, le tout numérique accroit leur dépendance, avec la nécessité de disposer d’un outil supplémentaire, qui a aggravé cet état de dépendance à un tiers qu’il soit familial, proche ou institutionnel.Aussi pour les majeurs protégés, en apportant une nouvelle complexité pour l’exercice de leurs droits, la dématérialisation des procédures créait une rupture d’égalité devant les services publics entre les majeurs protégés et les autres usagers. Avec notamment en jeu le nécessaire besoin d’un double accès aux comptes personnels, l’un pour le majeur protégé et l’autre pour le mandataire judiciaire, adaptés à chaque mandat. Jeunes : « on ne nait pas digital native, on le devient » En effet certains jeunes sont agiles pour de nombreux usages sur smart phones (achats en ligne, réseaux sociaux) mais bien dépourvus lorsqu'il s'agit de devoir réaliser une démarche administrative en ligne. et en effet un formulaire administratif implique son vocabulaire, ses codes, ses complexités. Pour les étrangers, des dysfonctionnements systémiques et de graves atteintes aux droits, les plus durement mis à l’épreuve de la dématérialisation des procédures administratives.

Des recommendations pour un accès de tous aux services publics

Dans la 3ème partie de ce rapport sont présentées des recommendations réactualisées pour qu'une autre approche de la dématérialisation des services soit envisagée. Nous en présentons ci-dessous la structuration, qui adresse les principaux enjeux et problématiques que le rapport a soulevé.
1· Une administration responsable de l’accès de tous au service public
1·1 Laisser à chaque usager le choix de son mode de relation avec l’administration
1·2 Ne pas enfermer l’usager dans une relation exclusivement numérique
1·3 Ne pas faire porter aux usagers la responsabilité des erreurs ou des
dysfonctionnements des sites publics
Une stra tégie d’inclusion et de qualité numérique durable et structurée
2·1 Améliorer la conception et le déploiement des sites publics
2·2 S’appuyer sur les données publiques pour faciliter l’accès aux droits
2·3 Garantir un accès effectif à internet suffisant pour mener des démarches administratives en ligne

En annexe, sera trouvé un intéressant tableau de suivi des recommendations établies dans le rapport de 2019, faisant état des avancées effectives à ce jour, et des écarts encore persistants.